היועץ המשפטי לממשלה
תוכן העניינים
1 מבוא
1.1 תפקידי היועמ"ש
א. ראש התביעה הכללית.
ב. בא כח המדינה ומייצג המדינה בערכאות.
ג. היועץ המשפטי לממשלה.
ד. מייצג האינטרס הציבורי.
1.2 מקורות סמכותו של היועמ"ש
בשונה מבעלי תפקידים בכירים אחרים בשירות הציבורי כעין נשיא המדינה, מבקר המדינה, מפכ"ל ונשיא ביהמ"ש העליון שלכולם יש חוק המגדיר את מסגרת סמכותם. כך למשל למפכ"ל המשטרה סמכויותיו מוגדרות בפקודת המשטרה, הרמטכ"ל בח"י הצבא, נשיא ביהמ"ש, בח"י השפיטה ומבקר המדינה בח"י מבקר המדינה.
היועמ"ש בשונה מכל הנ"ל אין לו חוק המסדיר את סמכויותיו.
הענין נובע ממקורות המשפט האנגלים שעליהם מושתתת שיטת המשפט הישראלי ואף שם יש מודל דומה "Attorney Genera" (התובע הכללי), ואולם אף במשפט האנגלי התובע הכללי כיום הוא דמות פוליטית וכחלק מהקבינט.
בישראל היועמ"ש נבחר ע"י הממשלה והוא "איננו" אישיות פוליטית.
1.3 מקורות הסמכות
על אף האמור ישנם שלש מקורות המגדירות את סמכות היועמ"ש.
א. סעיפי חוק.
ישנם כמאתיים סעיפי חוק בספר החוקים העוסקים בתפקידי היועמ"ש.
ב. פסיקה
ביהמ"ש העליון במגוון פסקים ולאורך השנים פירש וקבע את מסגרת סמכותו של היועמ"ש ובעיקר באשר לתפקידו כיועץ משפטי לממשלה.
ג. דוחות ציבוריים
ישנם מספר דוחות ציבוריים שעסקו במעמד היועמ"ש:
- דו"ח אגרנט.
בשנת 1962 עת כיהן בתפקיד שר המשפטים דב יוסף וגדעון האוזנר (התובע ממשפט אייכמן) כיהן בתפקיד היועמ"ש, והתגלעה מחלוקת ביניהם באשר לסמכויות היועץ ביחס לסמכות השר, שאלות שעמדו בפני וועדת אגרנט שקבע מסמרות בעניין.
- דו"ח שמגר.
בשנת 1998 התפוצצה בקול רעש גדול פרשת בראון חברון ובה חשפה הכתבת אילה חסון כי מונה לתפקיד היועמ"ש עו"ד ירושלמי אנונימי העונה לשם רוני בראון המקורב ליו"ר ש"ס אריה דרעי, וזאת לצורך אי אלו הקלות בפרשיותיו ובתמורה תנועת ש"ס תתמוך בהעברת חברון לרשות בפלסטינית.
בעקבות פרשה זו הוקמה ועדת שמגר, חברי הוועדה היו מאיר שמגר, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, ששימש גם כיושב-ראש הוועדה. פרופסור רות גביזון, פרופסור דוד ליבאי, עורך דין משה נסים, ועורך דין חיים צדוק.
הועדה הגיעה למסקנה כי מדובר בתפקיד ציבורי סופר רגיש שמינוי אליו חייב לעבור הליך ציבורי.
בכתב המינוי של הועדה נקבע כי היא צריכה לבחון את ההיבטים לאמות המידה הקשורים למינוי היועמ"ש, וכל נושא אחר. הועדה הציעה סדר במינוי היועמ"ש ועסקה אף בכל מכלול תפקידי היועץ והיחסים שבינו ובין שר המשפטים, הממשלה, ובג"ץ.
2 תפקידי היועמ"ש
2.1 ראש התביעה הכללית
כובעו זה של היועמ"ש מאגד תחתיו את כל הקשור להליך הפלילי.
בהליך פלילי לעולם המדינה היא התובע (למעט הליך קובלנה פלילית שאף הוא עומד להתבטל).
2.1.1 הכללית
הוא העומד בראש מערכת התביעה.
למערכת התביעה מספר רב של שלוחות:
א. הפרקליטות – היא הגוף החזק והדומיננטי ועוסק בעבירות פשע.
ב. התביעה המשטרתית – עוסקת ברוב העבירות (90%) שהן מסוג חטא או עוון.
ג. גופי תביעה אחרים – יש מספר גופי תביעה אחרים כגון: רשות המיסים, רשות להגבלים עסקיים, רשות ני"ע שלהם מערכת תביעה עצמאית.
ד. משרדי ממשלה – יש מספר משרדים שלהם גופי תביעה כגון:
משרד החקלאות – עבירות לפי חוק החי והצומח.
משרד העבודה – עבירות על חוקי העבודה.
משרד הפנים – עבירות על חוקי תכנון ובניה.
כל גופי התביעה הללו מוסמכים ע"י היועמ"ש, ומכופפים למרותו.
סע' 12 לחסד"פ: (א) ואלה התובעים:
(1) היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו, ואלה הם:
(א) פרקליט המדינה, משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את תאריהם בצו שפורסם ברשומות;
(ב) מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע, דרך כלל, לסוג של משפטים, לבתי משפט מסוימים או למשפט מסוים;
כגון רשות המיסים המקבלת הסמכה מידי שנה.
(ג) שוטר שנתקיימו בו תנאי הכשירות שקבע שר המשפטים בהתייעצות עם שר הפנים ונתמנה להיות תובע בידי המפקח הכללי של המשטרה.
קבוצה נוספת היא התביעה הצבאית הפועלת מכח חוק השיפוט הצבאי.
בג"ץ 4723/96 עטיה אביבית נ' היועץ המשפטי לממשלה
חיילת שהועמדה לדין ובקשה עיכוב הליכים והפרקליט הצבאי דחה בקשתה ופנתה ליועמ"ש.
השאלה הייתה האם יש ליועמ"ש סמכות?
נפסק בדעת רוב כי בחיי היום של הצבא החוק הרלוונטי הוא חוק שיפוט צבאי, ואולם מאחר שהצבא אף הוא חלק מהרשות המבצעת ובנושאים עקרוניים, היועמ"ש יתערב כך למשל בפרשת הרפז היועמ"ש התערב.
2.1.2 מדוע צריך ראש תביעה אחד?
מאחר שנקיטת הליך פלילי נגד אדם הוא הביטוי המרכזי לכוחה של המדינה מול אזרחיה, ובכדי לקבוע ודאות ולמנוע אי ודאות, ובכדי להגיע לקוהרנטיות – כדאי ונחוץ שיהיה ראש אחד לתביעה הכללית.
2.1.3 האצלה
מאחר שיש מספר רב של הליכים פלילים היועמ"ש מאציל מסמכויותיו למספר רב של אנשים.
ואולם, יש שלשה סוגי סמכויות שחייבות להגיע ליועמ"ש בלבד:
א. תיקים התלויים בסוג הנאשם.
ב. תיקים התלויים בסוג העבירה.
ג. סמכויות שנובעות מהיותו ראש המערכת.
2.1.3.1 תיקים התלויים בסוג הנאשם.
ראש ממשלה – ע"פ סע' 17 לח"י הממשלה, העמדה לדין של רוה"מ ע"י היועמ"ש.
שרים – כנ"ל.
ח"כ – ע"פ סע' 4 לחוק חסינות ח"כ היועמ"ש יעמידם לדין.
נשיא – אין חיוב בחוק אך ברור שזה בסמכות היועמ"ש.
שופטים דיינים (וכל נושאי משרה שיפוטית) ע"פ סע' 12 לח"י השפיטה באישור היועמ"ש.
ראשי רשויות מקומיות – הנחיית היועץ הייתה שהוא יעמידם לדין, ומשנתרבו הפושעים הואצלה הסמכות.
אין המדובר בפריווילגיה הניתנת לנ"ל, אלא מאחר שהחלטה בעניינם יכולה להשפיע על תהליכים גדולים נדרשת החלטתו של היועמ"ש.
2.1.3.2 תיקים התלויים בסוג העבירה.
כאן לא חשוב מי הנאשם אלא מהי העבירה.
בשתי עבירות נדרשת העמדה לדין ע"י היועמ"ש:
- הסתה לאלימות (סע' 144 ד2.).
- הסתה לגזענות והמרדה (סע' 144 ב).
- עבירת הסתה לסרבנות.
- עבירות העלבת עובד ציבור.
המאפיין שלהם הוא שהעבירה היא עצם הדיבור ולא המעשה, ולכן נדרש בלם נוסף המגביל את כוחה של המדינה.
2.1.3.3 סמכויות שנובעות מהיותו ראש המערכת.
כגון:
- עיכוב הליכים.
- העמדה לדין של קטין.
- מעצר מעל 30 יום.
- עדות מוקדמת.
גם תפקידים אלו בחלקם הואצלו.
2.2 בא כח המדינה בערכאות
זהו כובעו השני של היועמ"ש. סע' 4 לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין)אומר: בכל הליך שהמדינה צד לו תיוצג המדינה על ידי היועץ המשפטי לממשלה או בא-כוחו.
המדובר בייצוג המדינה בהליכים אזרחיים ומנהליים בהם המדינה תובעת ונתבעת.
בעבר תפיסת הכיס העמוק הנחתה רק תביעות כנגד המדינה ולא מטעם המדינה.
תפיסה זו השתנתה מאחר שמדובר בכסף ציבורי והוקמה בפרקליטות "המחלקה למיקור חוץ" ותפקידה הוא לתבוע מטעם המדינה במקרים בהם המדינה נפגעת, כך למשל בפרשת אלי פימשטיין שהמדינה ניהלה חיפוש נרחב אחר ילדתו ומתברר שהוא רצחה וטמן את גופתה, ומלבד גזר הדין הפלילי הושתו עליו הוצאות החיפוש.
2.2.1 המייצג – היועמ"ש ובא כוחו.
ההגדרה מצויה בסע' 3 לחוק הפרשנות האומר: "נציג היועץ המשפטי לממשלה" או "בא כוח היועץ המשפטי לממשלה" – פרקליט בפרקליטות המדינה על שלוחותיה או מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות נציגו או בא-כוחו;
(בשונה מההליך הפלילי שבו יש את התביעה המשטרתית).
גם כאן יש ריכוז סמכויות בידי היועץ בכדי ליצור שוויון.
ובמיוחד בהליך אזרחי שבו ניתן למצוא סימוכין לכאן ולכאן (תלוי את מי מייצגים) ואילו המדינה איננה אמורה לשמש כשכיר חרב. ובמקרה ובו היא מוצאת כי התביעה נגד המדינה צודקת, החובה בידה להודות בכך.
2.2.2 ייצוג עובדי ציבור
סע' 2 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) אומר: מקום שעובד ציבורי או מועצה, ועדה, ועד, בית דין או כל חבר-בני-אדם כיוצא באלה, שהוקמו או נתכוננו על פי דין, הם צד בהליך שלפני בית משפט מכוח תפקידם, יכול שיהיו מיוצגים באותו הליך על ידי היועץ המשפטי לממשלה או נציגו.
בסע' זה מדובר בסמכות שברשות (יכול) ובסע' 4 לחוק לתיקון סדרי הדין מדובר בסמכות חובה (ייוצג).
שני תנאים לייצוג עובדי ציבור ע"י היועמ"ש:
א. הנזק נגרם מתוקף תפקידם.
ב. סמכות שברשות. מחד היועץ יכול לסרב לייצג, ומאידך רשאי עובד הציבור לייצג עצמו.
2.2.2.1 מהו גוף שנתכונן ע"פ דין?
האם וועדת ווינוגרד שהיא וועדת בדיקה לבדיקת אירועי מלחמת לבנון השנייה מהווה גוף ע"פ דין.
כאשר הוגש בג"ץ כנגד הועדה להופכה לוועדת חקירה ממלכתית, היועמ"ש ייצג את הוועדה.
ואילו בעתירה נוספת שבקשה לאסור פרסום מסקנות של הוועדה, היועץ לא ייצג את הוועדה מחשש לניגוד עניינים.
כאן רואים היבט נוסף לסמכות שברשות.
2.3 היועץ המשפטי לממשלה.
זהו כובעו השלישי של היועמ"ש ותפקידו לייעץ לממשלה.
2.3.1 כוחו של היועץ אל מול הרשות המבצעת
כוחו של היועץ התגבש במספר שלבים:
2.3.1.1 שלב א' – וועדת אגרנט.
השאלה שעלתה האם עצותיו של היועץ מחייבות את הממשלה, או הן בגדר עצות בלבד.
שאלה זו התחדדה בוועדת אגרנט לאור ויכוח שנתגלע בין שר המשפטים דב יוסף ליועמ"ש גדעון האוזנר והועדה התבקשה לדון בשלש שאלות:
א. סמכותו של היועמ"ש בעיכוב הליכים – האם היא בלעדית?
ב. האם השר יכול ליטול סמכויות מהיועץ?
ג. כאשר דברי השר ודברי היועץ סותרים זה את זה – דברי מי שומעים?
ביחס לשאלה השלישית השיבה הועדה כי אמנם אין הו"ח בעניין, ואולם הסדר הטוב מחייב שבד"כ תתייחס הממשלה לחוות דעתו של מי שממלא את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, כאילו חוות דעתו משקפת את החוק הקיים. עם זאת רשאית הממשלה ליסוג מההנחה האמורה ולהחליט כיצד עליה לנהוג במקרה מסוים.
ובאשר ליתר הרשויות השייכות לזרוע המבצעת במדינה, סבורים אנו כי לא יכול להיות ספק בדבר כי חובתם לראות את חוות דעתו של היועמ"ש "כמדריכה" לשאלות חוק ומשפט.
שתי הנחיות עולות מדברי הועדה:
א. הממשלה כממשלה – חו"ד של היועץ "משקפת" את הדין הקיים, אך רשאית היא לחרוג מכך.
ב. ביחס לשאר השרים – חו"ד של היועץ "מדריכה".
2.3.1.2 שלב ב' – פרשת "כך" (אוביטר).
בג"צ 73/85 – סיעת "כך" נ' שלמה הלל – יושב-ראש הכנסת,
העובדות:
יו"ר תנועת היחיד "כך" מאיר כהנא הגיש הצעת אי אמון, ויו"ר הכנסת שלמה הלל לא קבלה בטענה כי החוק מתיר רק לסיעה להגיש הצעת אי אמון. ומנגד טוען כהנא כי הוא כל הסיעה.
השופט ברק (באוביטר) אומר שכל גוף המצוי במחלוקת יש אורגן שיכריע בו, כך למשל סמכות הפירוש של החוק עבור הרשות המבצעת נתונה ליועמ"ש ופירושו שלו מחייב אותה פנימה.
מדובר בהרחבת סמכויות ביחס לנקבע בדו"ח אגרנט. וכבר לא מדובר בחות דעת "המשקפת" אלא בחוות דעת המחייבת.
2.3.1.3 שלב ג' – פס"ד פנחסי (רציו).
בג"צ 4267/93, אמיתי נ' יצחק רבין ראש ממשלת ישראל,
העובדות:
הוגש כתב אישום נגד פנחסי והכנסת סירבה להסיר חסינותו.
ואולם היועמ"ש יוסף חריש הורה לרוה"מ רבין להדיח אותו מכהונתו כשר, ורבין סירב.
הוגשה עתירה לבג"ץ נגד רוה"מ.
פרקליטת המדינה דורית בייניש מצויה בדילמה, האם עליה לייצג את עמדת היועמ"ש או את עמדת ראש הממשלה.
ואומר השופט ברק שבמצב דברים בו עמדת היועמ"ש שונה מעמדת רוה"מ, היועץ ייצג את הממשלה ע"פ עמדתו שלו. והטעם לכך נעוץ בהשקפה כי היועמ"ש הוא הפרשן המוסמך של החוק (תוך שהוא מצטט את האוביטר מפס"ד כך).
ומוסיף השופט ברק שני כללי יסוד:
א. חוות דעתו של היועמ"ש משקפת את המצב המשפטי הקיים.
ב. ייצוג המדינה תהיה ע"פ הבנתו של היועץ.
הפועל היוצא הוא שהיועץ בייצגו רשות שלטונות טוען אם אותן תפיסות שע"פ הבנתו הן הנכונות.
ולכן הפרקליטה בייניש מייצגת את ידיעתו של רבין ע"פ הבנתו הקובעת של היועמ"ש.
זהו פסק הדין הראשון שעיגן את כוחו של היועץ אל מול הממשלה.
וסובר רז נזרי כי מחד גישה פשטנית תהיה לומר כי היועץ הוא יועץ בלבד, ואולם מצד שני הכח הרב המצוי בידי היועץ הוא כח דרמטי ולכן יש לאזן בין כוחו של היועץ לכוח השלטון הנבחר.
ולכן בשאלות של מדיניות יש להשאיר לממשלה לפעול ע"פ הבנתה, ולהותיר בידי היועץ הכרעות משפטיות בלבד.
2.4 מייצג האינטרס הציבורי בערכאות
זהו כובעו הרביעי של היועץ.
העיגון לכך מצוי בסע' 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) האומר: ראה היועץ המשפטי לממשלה, כי זכות של מדינת ישראל או זכות ציבורית או ענין ציבורי מושפעים או כרוכים, או עלולים להיות מושפעים או כרוכים, בהליך פלוני שלפני בית משפט או לפני פקיד מסדר, רשאי הוא, לפי ראות עיניו, להתייצב באותו הליך ולהשמיע דברו, או להסמיך במיוחד את נציגו לעשות זאת מטעמו.
לא מדובר בהליך פלילי או אזרחי, אלא באינטרסים ציבוריים.
לדוגמא:
מפעל בכפ"ס שהגיש תביעה כנגד הרשות המקומית, והיועץ התייצב כצד לדין מהסיבה שאם ביהמ"ש יקבל את גרסת המפעל יש לכך משמעות ארצית.
כן מקרה ובו הוגשה תביעה לביה"ד לעבודה ע"י זונה שתבעה את הסרסור שלה על תנאים סוציאליים ע"פ חוקי המגן, וטען הסרסור כי לא התקיימו יחסי עובד ומעביד(הדורשים הסכמה הדדית) כי מדובר בעבודה בכפיה.
ביה"ד קיבל את תביעתה וזאת ע"פ פרשנות תכליתית של חוקי המגן.
בערעור לביה"ד הארצי התייצב היועץ "לצד הסרסור" בטענה כי הכרה חברתית בתופעת הזנות היא פסולה, ואין לתת לגיטימציה לתופעה זו.
3 בג"ץ אל מול היועמ"ש
בג"צ 156/56 – פרידה שור נ' היועץ המשפטי לממשלה,
העובדות:
אישה שלה חוב להוצל"פ ובקשו להוציאה מדירתה ועורך הדין של הצד שכנגד הכפישה והיא הגישה נגדו תלונה בוועדת האתיקה.
היועמ"ש עיכב את ההליכים.
והשאלה שעלתה האם בג"ץ רשאי להתערב בעמדת היועץ מכח צו עשה.
ביהמ"ש הרחיב פס"ד של השופט ברנזון וקבע שהן בהחלטות ניהוליות, והן בהחלטות בעלות אופי תחיקתי ואף בהחלטות בעלות אופי שיפוטי רשאי ביהמ"ש להתערב.
ובאשר למידת ההתערבות בג"ץ קבע מבחן מצמצם ורק כאשר החלטתו של היועץ נבעה משיקולים נפסדים, רשאי הוא להתערב (מבחן צר למדי).
הגישה התהפכה ויפים דבריו של השופט חשין בפס"ד גלברט: "נתחלפו העתים, נשתנו המנהגות, וימים שהיו חלפו ואינם עוד עמנו. על דרך ההפלגה נאמר, שכיום נוטל אדם לידו את עיתון הבוקר או עיתון הצהריים, ומבטו מרקד בין הידיעות השונות עד שעינו צדה ידיעה פלונית. ומשמצא מה שמצא קרא הוא אל חבריו: קומו ונעלה ציון – אל בית המשפט העליון. אומר ועושה. עתירה לבית-משפט כמו נכתבת היא במהלך הנסיעה, ובעומדו לפני בית המשפט ועתירה פגומה בידו, מבקש אותו מתדיין כי תינתן ארכה בידו לתקון את אשר עוול. מנהג חדש הוא שבא למדינה, ואני לא אסכים לחיות בו. נזכור כולנו ונשמור: המבקש כי ינהגו בו כבוד – יקדים וינהג כבוד בחברו, והאומר לחברו כי ייטול קורה מבין עיניו, ייטיב לעשות אם יקדים וייטול קורתיים מבין עיניו שלו".(בג"צ 2148/94 אמנון גלברט, נ' כבוד נשיא בית המשפט העליון)
כיום כבר בעילות של חוסר סבירות ומידתיות בג"ץ הופך החלטות היועץ.
בג"צ 223/88 עו"ד יורם שפטל נ' היועץ המשפטי לממשלה,
מקרה ובו עו"ד יורם שפטל שייצג את דימיאניוק והעיתונאי נוח קליגר פרסם ידיעה ושפטל עתר לאי פרסום הידיעה מכח סוביודיצה והיועץ סגר את התיק.
ביהמ"ש הפך את החלטת היועץ.
כך גם בפרשת ויסות מניות הבנקים, היועץ חריש החליט שלא להעמיד לדין את מנהלי הבנקים וביהמ"ש הפך את החלטתו.
3.1 חוסר סבירות ביחס לדיות ראיות וחוסר עניין לציבור
כאשר בג"ץ בוחן חוסר סבירות ביחס לדיות ראיות שהתובע החליט שאין מספיק ראיות בעניין, ריסון ביהמ"ש יהיה כפול ומכופל, שהרי בנימוק של חוסר ענין לציבור ביהמ"ש יכול להביט על המקרה בעיני התובע ולהגיע למסקנה שונה, ואילו בהחלטה שלא להעמיד לדין מחוסר ראיות, בה התובע מצוי בנבכי החקירה יותר מביהמ"ש שאינו שומע עדים ורואה ראיות, הריסון יהיה שבעתיים.
ואכן היסטורית מוכח שבג"ץ מעולם לא התערב בהחלטה שלא להגיש כתב אישום מחוסר ראיות, אלא רק בהחלטות שלא להעמיד לדין מחוסר ענין לציבור.
נוסף על כך, יש טעם לפגם בתיק שבג"ץ מתערב וקובע שיש די ראיות, והתיק מגיע לשופט שלום ששיניו פקות מהחשש לקבוע נגד החלטות בג"ץ והסיכוי שהחשוד יזוכה קטן והולך, עד כי הוא נמוג.
4 הליך בחירת היועמ"ש
בעקבות וועדת שמגר נקבעו דרכים למינוי היועמ"ש:
הממשלה תבחר מתוך השמות שוועדה מקצועית ציבורית הציעה
4.1 הרכב הועדה
שופט – שמונה ע"י נשיא העליון.
מינוי של שר המשפטים.
ח"כ – שמונה ע"י ועדת החוקה.
עו"ד – שמונה ע"י המועצה הארצית של לשכת עו"ד.
איש אקדמיה – שמונה ע"י פורום אנשי האקדמיה.
מלבד כשירות פורמלית (10 שנים) נדרשת גם כשירות מהותית ומי שרשאי להציע מועמדים הם רק רוה"מ, שר המשפטים, או חברי הועדה.
ובסופו של יום היועץ הוא יועץ לממשלה ולכן יכולה היא לתת משקל רב לאיש אמונה.
המחבר עו"ד ראובן ביטון
